OPINIA PRAWNA


OPINIA PRAWNA
 zgodności ze Statutem Gminy Kłobuck przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną w Kłobucku.

Wykonanie opinii zlecił Burmistrz Kłobucka Jerzy Zakrzewski w dniu 12 marca 2018 r.. Do wykonania opinii wykorzystano dokumenty takie jak;Protokóły z posiedzeń Komisji Rewizyjnej nr 1/2017, 2/2017,10/2017,. Statut z dnia 26 stycznia 2010 r. Oraz Statut Gminy Kłobuck z dnia 21 marca 2017 r. 

Ponadto Konstytucję RP z dnia 21 marca 1997 r. Ustawę o samorządzie z dnia 8 marca 1990 r. Ustawę  z dnia 14 czerwca  1960 r Kodeks postępowania administracyjnego, oraz wymienione Statuty Gminy Kłobuck.
Problemem przeprowadzonej opinii była analiza legalności przeprowadzonej kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Kłobucku. Chodziło mianowicie o kontrole;

 1.    Kontrola wykonania zaleceń pokontrolnych wydanych przez Komisję Rewizyjną w latach 2014-2016.
 2.    Kontrola wydatków w zakresie nośników energii (elektrycznej, chemicznej i cieplnej) w MOK, OS i R i Zarządu Dróg i Gospodarki Komunalnej za lata 2014-2016.
 3.    Kontrola rozpatrywania skarg i wniosków mieszkańców kierowanych do Burmistrza za 2014-2016r.
 4.    Kontrola realizacji zadań inwestycyjnych pn”Przebudowa drogi gminnej nr 470130S ul. Olszowiec na odcinku od ul. Tartanowej do rozwidlenia ul. Olszowiec wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego w miejscowości Borowianka.
Z opinii wynika że o ustroju gminy stanowi jej statut który uchwala Rada Gminy. Statut jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Zasady i tryb  działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Problematycznym okazuje się zastosowanie w protokółach komisji 1/2017 z dnia 9 stycznia  i 2/2017 7 lutego miał zastosowanie stary statut z 2010 r. Komisja Rewizyjna powinna działać na podstawie statutu uchwalonego 26 stycznia 2010 r. Natomiast do protokółu nr 10/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 r. Statut uchwalony dnia 21 marca 2017 r. Głównym problemem nieprawidłowości jest zarzut autora opinii o niezgodności działania według statutu. Cytujemy zapisy z opinii prawnej wykonanej na zlecenia burmistrza:

Problem prawny:
 
W związku z przedmiotem niniejsze opinii ukształtowanej wnioskiem Burmistrza Kłobucka z dnia 12 marca 2018 r. Autorowi opinii zlecono analizę legalności przeprowadzonej kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Kłobuck. Kontrole podlegające ocenie przedstawiają się następująco:

Podstawą do wykonania kontroli i wszelkich działań komisji rewizyjnej opisanych w protokole nr 10/2017 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 8 sierpnia 2017 r. były zapisy nowego, obecnie obowiązującego Statutu Gminy Kłobuck. Na mocy odesłania zawartego w § 47 Statutu do Komisji Rewizyjnej stosuje się również przepisy statutu dotyczący komisji rady. Zgodnie z § 50 ust. 1 statutu Komisja Rewizyjna może powołać zespoły kontrole w składzie co najmniej dwuosobowym. Uchwała w tej sprawie powinna określać: Imiona i nazwiska członków zespołu kontrolującego w tym przewodniczącego  zespołu, rodzaj kontroli, podmiot kontrolowany, przedmiot i zakres kontroli oraz planowany termin rozpoczęcia i zakończenia kontroli. Według protokołu przedmiotowego posiedzenia w pkt. 5 porządku obrad powołano zespół kontrolny do kontroli zadania inwestycyjnego pn. „Przebudowa drogi gminnej nr 4701305 w miejscowości Borowianka”. W skład zespołu weszły następujące osoby: p. A. Tokarz, p. W. Dominik oraz p. M. Strzelczyk. Za powołaniem zespołu kontrolnego w tym składzie głosowali wszyscy członkowie Komisji.

Zasadniczą wątpliwość budzi tryb i forma powołania w/w zespołu kontrolnego. Jak już wyżej wskazano powołanie zespołu kontrolnego winno mieć postać uchwały komisji rewizyjnej wraz z powołaniem wszystkich elementów  wymienionych w §y 50 Statutu. Z protokołu posiedzenia komisji nie wynika, żeby taka uchwała została podjęta. Oczywiście komisja zajęła stanowisko w tej sprawie lecz nie jest to właściwe powołanie zespołu kontrolnego. Uchwała tata winna mieć nr  wraz ze wskazaniem kiedy  została podjęta, kto głosował „za” a kto „przeciw” i jaki jest przedmiot uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzi, że nie doszło odo powołania zespołu kontrolnego, który posiadał by uprawnienia kontrolne. Skoro statut wyraźnie przewiduje taką formę powołania zespołu to taką też formę powinno posiadać stanowisko komisji. Oznacza to, że organ który został powołany przez komisję nie jest zespołem kontrolnym a tylko innym podmiotem o tej nazwie. Za powyższym przemawia również fakt, że brak jest w stanowisku Komisji wszystkich niezbędnych elementów koniecznych, które powinny się w takiej uchwale znaleźć. Brak jest oznaczenia przewodniczącego zespołu, podmiotu kontrolnego, brak oznaczenia terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli itp. (takie elementy znalazły się chociażby w pkt. 3 protokołu nr 2 komisji rewizyjnej) Konsekwentnie dalej należy uznać że w/w „zespół kontrolny” nie posiadał żadnych kompetencji kontrolnych bowiem nie został prawidłowo umocowany przez Komisję do podjęcia działań kontrolnych. Inaczej mówiąc brak jest podstawy prawnej do działania „zespołu kontrolnego”.

Odnośnie opisanej kontroli w protokole nr 1/2017 Komisji Rewizyjnej z dnia 9 stycznia 2017 r. to w pierwszym rzędzie należy wskazać, że istnieje rozdźwięk w treści pkt. 4 porządku posiedzenia. Z jego treści wynika, że porządkiem obrad objęte jest powołanie zespołu kontrolnego  (jednego). Natomiast w ad 4 w/w protokołu wskazano, że powołano zespoły kontrolne do kontroli został powołany niezgodnie z prawem, bowiem jego utworzenie nie było objęte porządkiem obrad. Co więcej, na razie nie kwestionując procedury powołania zespołu, przewodniczący komisji rewizyjnej wydał upoważnienie  do kontroli dla członków jednego zespołu kontrolnego, co prowadzi do wniosku, że kontrola podjęta przez drugi nieznany zespół prowadzona byłą z rażącym naruszeniem prawa.  Nie wiadomo kto wchodził w skład drugiego zespołu i jaki był jego zakres i przedmiot kontroli. Z protokołu nie wynika, który zespół realizował jaką kontrolę. Doszło tym samym do naruszenia § 52 Statutu poprzednio obowiązującego który wymagał, aby w upoważnieniu wskazać przedmiot kontroli, podmiot kontrolowany oraz osoby wchodzące w skład  zespołu.  Zawarto w upoważnieniu  dla jednego tylko zespołu tylko jeden element tj. imiona i nazwiska członków zespołu kontrolnego innych elementów upoważnienie nie zawiera  zatem  nie można uznać, że doszło do należytego umocowania zespołu bowiem nie można określić przedmiotu i zakresu kontroli. Na Marginesie godzi się wskazać, że w/w informacje już w trakcie innych kontroli zespołu były podane (np. w protokole nr 10/2017). 
Niezależnie od wskazanych zastrzeżeń brak jest w protokole informacji odnośnie wyniku głosowania nad sprawą poddaną pod głosowanie.  Nie wiadomo czy doszło rzeczywiście do powołania w/w zespołu skoro zgodnie z § 49 poprzednio obowiązującego Statutu w związku z § 45 rozstrzygnięcia komisji powinny przybierać formę uchwał, opinii, wniosków, rezolucji lub stanowisk i zapadają zwykłą większością głosów. Nie wiadomo czy taką większość uzyskano.
Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest kwestia procedury powołania zespołu kontrolnego, a przede wszystkim jego formy.  Tak jak już sygnalizowano w materii protokołu nr 10/2017 brak jest również w tej kontroli formy uchwał komisji rewizyjnej.  Według §52 poprzednio obowiązującego  Statutu z zastrzeżeniem § 54 ust. 1 komisja może powołać w formie uchwał co najmniej trzyosobowe zespoły specjalistyczno – kontrolne. Dalej  wskazano co przedmiotowa uchwała winna zawierać. Brak jest w protokole uchwały komisji rewizyjnej powołującej oba zespoły wszystkich niezbędnych elementów statutowo wymaganych. Co więcej, przewodniczący  komisji rewizyjnej wydał nieznany obowiązującemu w tamtym czasie statutowi  akt w postaci upoważnienia do kontroli dla członków „zespołu kontrolnego”.  Taki dokument istniał ale w Statucie Gminy Kłobuck nadanym przez  uchwałę nr 101/XII/2017 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 23 października 2007 r. W ostatnio przywołanym Statucie rozróżniono wyraźnie powołanie zespołu od podstaw działania  zespołu. Komisja powoływała zespoły kontrolne ale ten akt nie stanowił  umocowania zespołu do działania w imieniu komisji bowiem zależało to od udzielenia upoważnienia do działania  wydanego przez przewodniczącego komisji rewizyjnej. Takie rozwiązanie nie zostało przewidziane w Statucie obowiązującym  w chwili sporządzenia protokołu nr 1/2017 komisji rewizyjnej Rady Miejskiej w Kłobucku ale dalej było przez nią stosowane. Zatem jest to działanie bez podstawy prawnej, stanowiące rażące naruszenie prawa przez komisję i zespół kontrolny, który w takim wypadku, w ogóle nie mógł przeprowadzić kontroli. 

Te same uchybienia wystąpiły w kontroli opisanej protokołem nr 2/2017 Komisji Rewizyjnej przy Radzie Miejskiej w Kłobucku z dnia 17 lutego 2017 r. Bez potrzeby powielenia omówionych już wyżej zastrzeżeń należy wskazać, że brak było uchwały powołującej oba  zespołu kontrolne. Brak uchwały prowadzi do konstatacji, że nie doszło do powołania zespołu kontrolnego jako organu opisanego w rozdziale 4 poprzednio obowiązującego statutu. 

Wszystkie opisane wyżej uchybienia w działaniu komisji rewizyjnej i zespołu kontrolnego należy zakwalifikować jako rażące bowiem skutkują brakiem wystąpienia zamierzonego celu działania komisji w postaci niemożności przeprowadzenia kontroli oraz niemożnością wyłonienia zespołu kontrolnego w myśli zapisów statutu.

Przechodząc do wniosku o interpretację §52 ust. 2 pkt 4 Statutu należy stwierdzić, co następuje:
Przedmiotowy przepis brzmi: „Członkom Komisji oraz osobom powołanym przez nią zespołu kontrolnego przysługuje prawo (…) wzywania i protokolarnego wysłuchania zainteresowanych sprawą osób”. Autor opinii opiera się na stanie faktycznych zawartym we wniosku o wydanie opinii, który przedstawia się w ten sposób, że Burmistrz Kłobucka został wezwany na posiedzenie komisji rewizyjnej w trybie §52 ust. 2 pkt 4 Statutu, natomiast w toku wyjaśnień komisja żądała ustnych i pisemnych wyjaśnieni zgodnie z §52 ust.2 pkt 3 Statutu.
Zainteresowana sprawą osoba jest w ocenie autora opinii osoba, która posiada interes prawny w danym postępowaniu.  Powyższe sformułowanie nie może być rozumiane potoczenie  jako jakikolwiek związek danej osoby ze sprawą, a tylko taki który wynika z przepisu prawa materialnego i jest podstawą inicjacji postępowania administracyjnego. Najlepszym przykładem, dla wyjaśnienia tej kwestii jest właśnie sytuacja Burmistrza Kłobucka. I tak, jeżeli mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której kontrola przeprowadzono by w Urzędzie Gminy, której kierownikiem jest Burmistrz to musiałby być skierowane wezwaniem dla Burmistrza Kłobucka na zasadzie § 52 ust.2 pkt. 3 Statutu, czyli jako kierownika kontrolowanej jednostki. Oczywiście organ wykonawczy gminy również byłby osobą zainteresowaną daną sprawą bowiem chodzi o kontrolę w jednostce, w której jest zwierzchnikiem.  Przy potocznym rozumienia sformułowania „Osoby zainteresowanej” komisja miałaby problem wskazać prawidłową podstawę prawną wezwania dla Burmistrza Kłobucka, bowiem wchodziłyby w rachubę dwa zapisy Statutu, które dotyczą odmiennych ról danego podmiotu tj. osoby zainteresowanej oraz kierownika kontrolowanej jednostki.  Zawsze  przecież to kierownik będzie zainteresowany sprawą w potocznym tego słowa znaczeniu. Dlatego tez należy uznać, że lokalny prawodawca,  działając racjonalnie, dokonał świadomego rozróżnienia ról podmiotów wskazanych w § 52. Skoro tak to zapisy te dotyczą zupełnie odrębnych podmiotów, o innych statusach, a zatem kierownik jednostki nie może być uznany za osobę zainteresowaną w sprawie. Jeżeli tak to jedyną możliwością jest uznanie, że pojęcie „osoba zainteresowana” odtuczy osoby mającej interes prawny w danym postępowaniu wynikający z prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wezwanie kierowane jest do danej osoby jako zainteresowanej (lecz nie mającej interesu prawnego) natomiast osoba przesłuchiwana (już w jego toku) nie występuje w pierwotnej roli, a w roli kierownika jednostki. Jeżeli Komisja chciała przesłuchać dane osoby jako kierowników jednostki to winna odroczyć posiedzenie komisji i wezwać te osoby raz jeszcze i wskazać w wezwaniu w jakim charakterze będą składać wyjaśnienia w sprawie.
Na marginesie należy przypomnieć, że zgodnie z Konstytucją organy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Wszelkie działania sprzeczne  z powołaną, zakotwiczoną w Konstytucji dyrektywą, świadczą o bezprawnych działaniu danego organu bez podstawy prawnej. 

Opracował Szymon Ziębacz, radca prawny
 

Comments

comments

Written by